造價員：住房建設規劃與城市規劃的銜接機制初探

【摘要】從住房建設規劃的概念內涵、編制要求、政策背景、現實意義等幾方面入手,分析住房建設規劃與城市規劃的關系,重點研究住房建設規劃與城市規劃各類型之間的銜接機制,即與城市總體規劃進行建設目標上的銜接、與控制性詳細規劃進行建設指標方面的銜接、與近期建設規劃進行建設時序方面的銜接。希望論文能夠為城市規劃領域落實住房建設規劃提供一些思路。
【關鍵詞】住房建設規劃; 城市規劃;銜接機制
前言
5 月,發改委、建設部等九部委聯合發文《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(國辦發[ 2006 ] 37 號) (以下簡稱37 號文件) ,文件明確指出要“制定和實施住房建設規劃。要重點發展滿足當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房。各級城市(包括縣城,下同) 人民政府要編制住房建設規劃,明確‘十一五’期間,特別是今明兩年普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標,并納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設規劃。論文百事通各級城市住房建設規劃要在2006 年9 月底前向社會公布。直轄市、計劃單列市、省會城市人民政府要將住房建設規劃報建設部備案;其他城市住房建設規劃報省級建設主管部門備案。各級建設(規劃) 主管部門要會同監察機關加強規劃效能監察,督促各地予以落實”。這就對城市規劃部門提出了如何認識住房建設規劃、如何在城市規劃工作中與住房建設規劃進行銜接的要求。
1 住房建設規劃的內涵與背景
1.1 住房建設規劃的概念內涵住房建設規劃作為一個新的規劃類型,目前還沒有一個明確公認的概念。在理論上關于住房建設規劃較為全面客觀的理解是: 住房建設規劃( HousingProgram) 是指制訂出若干年內分年度建造住房的規劃,包括居住區和住房建造的數量以及居住水平等多項指標(中國地產商網) 。
1.2 住房建設規劃的編制要求
37 號文件提出了編制住房建設規劃的要求,具體包括住房建設規劃的編制主體、編制年限、規　劃　內　容、公布時間、審批方式、主管部門責任等方面內容(表1) ,筆者認為最重要的是37 號文件賦予了住房建設規劃內容的法定地位,即住房建設目標要納入到當地“十一五”規劃和近期建設規劃,成為一項重要的公共政策。
表1 住房建設規劃的編制要求與具體內容
編制要求具體內容
編制主體各級城市(含縣城) 人民政府
規劃年限“十一五”期間(2006 - 2010) ,重點是今明兩年(2006、2007)
編制內容普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標
與其他規劃的關系納入當地“十一五”發展規劃和近期建設規劃
公布時間2006 年9 月底前向社會公布
審批方式兩級備案。(直轄市、計劃單列市、省會城市人民政府要將住房建設規劃
報建設部備案;其他城市住房建設規劃報省級建設主管部門備案)
主管部門責任各級建設(規劃) 主管部門要加強規劃效能監察,督促落實
1.3 住房建設規劃的政策背景
盡管住房建設規劃的推出從表面上看具有一定的突然性,但如果將其納入到我國住房制度改革的政策演變歷程中,就可以看出住房建設規劃是我國住房政策在走向市場經濟體制過程中的配套政策,它的推出標志著我國住房供應體系在逐步系統、逐步完善的過程中進入了一個新階段。
1998 年以前,我國沿用計劃經濟時代以福利分房為主的住房供應制度,具有市場經濟特點的住房供應體系是在1998 年住房制度改革時期開始建立的。1998 年發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998 ]23 號) ,標志著我國住房制度改革的開始。國發23號文件中明確指出要“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”,具體內容包括:“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。這實際上就是我國1998 年住房制度改革初期的住房政策。
在住房制度改革之初,住房建設及其投資總體來看是國家的事權,這一特點從原國家計委的兩份文件就可以看出來,2000 年國家計委發布《關于上報2001 年經濟適用住房建設投資計劃和信貸指導計劃的通知》(計投資[ 2000 ]2260 號) ,2001 年國家計委又發布了《關于下達2001 年經濟適用住房建設投資計劃和信貸指導計劃的通知》(計投資[ 2001 ]907 號) ,這種上報和下達的關系實際上表明住房建設是國家而不是城市的事權,反映了住房制度改革初期在某種程度上仍然具有濃重的計劃經濟色彩。1998 至2006 年的8 年間,國家發布了一系列的政策文件,初步建立起了較為系統的住房供應體系。隨著我國市場經濟體制的不斷建立,國家在住房建設方面的計劃導向逐步弱化,市場導向逐步增強。
2006 年十屆四次會議,所作的政府工作報告中,明確指出“繼續解決部分城市房地產投資規模過大和房價上漲過快的問題。要著力調整住房供應結構,嚴格控制高檔商品房開發,重點發展普通商品房和經濟適用房。建立健全廉租房制度和房屋租賃制度”,筆者認為這實際上是我國“十一五”期間的住房政策綱領。兩個半月之后,九部委聯合發文,提出編制住房建設規劃的要求。
從住房政策演變的角度看,住房政策的具體落實由原來中央調控管理的具有較強計劃性的“住房建設投資計劃”轉為地方調控管理的具有較強市場性的“住房建設規劃”,這標志著我國住房供應體系在在逐步系統、逐步完善的過程中進入了一個新階段。
1.4 住房建設規劃的現實意義
(1) 住房問題是關系到國計民生的重要問題。近年來已經成為住房、教育、醫療“新三座大山”之首;
(2) 住房政策是宏觀調控的重要手段。住房問題涉及到土地供給、金融信貸等一系列問題,如果住房政策無法落實,土地、信貸等宏觀調控的手段也就無法發揮作用;
(3) 住房建設規劃是體現住房政策的重要手段。
2 住房建設規劃與城市規劃的關系
住房建設規劃以住房建設為工作對象,城市規劃以城市為工作對象,工作對象之間有著重合與交叉的關系,因此規劃之間也存在著密切的關系,筆者認為二者之間的關系主要體現在以下三方面:
2.1 政策目標與技術手段

37 號文件指出住房建設規劃要“納入當地‘十一五’發展規劃和近期建設規劃”?！笆晃濉币巹澥堑胤饺舜髮徟拇淼胤绞聶嗟淖钊婢C合的規劃,近期建設規劃是城市規劃的法定規劃系列中的重要組成部份。由此可見,住房建設規劃通過納入到這兩個法定規劃從而間接地確定了自己的法定地位。住房建設規劃的具體內容包括三類住房的建設總量、比例結構、空間布局、時序安排等等,這些具體內容最終必將落實在城市建設用地和規劃建設時序。而城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理,因此住房建設規劃的具體內容必須、也只有通過城市規劃才能實現。從這個角度來看,住房建設規劃與城市規劃存在一種政策目標與技術手段的關系,城市規劃的技術手段成為住房建設規劃的有力支撐。